國務院關于應對氣候變化和碳達峰碳中和工作情況的報告

——2025年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上

 

生態環境部部長黃潤秋

 

 

 

全國人民代表大會常務委員會：

 

　　我受國務院委托，向全國人大常委會報告應對氣候變化和碳達峰碳中和工作情況，請審議。

 

　　習近平總書記多次強調，應對氣候變化和實現碳達峰碳中和，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做。黨的十八大以來，黨中央將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，實施積極應對氣候變化國家戰略，作出實現碳達峰碳中和的重大戰略決策，把“雙碳”工作納入生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局。黨的二十大要求，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長。黨的二十屆三中全會強調，要積極應對氣候變化，健全綠色低碳發展機制。各地區各部門深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，采取積極行動，取得顯著成效。我國構建了全球最大、發展最快的可再生能源體系，建成了全球最大最完整的新能源產業鏈，貢獻了全球四分之一的新增綠色面積。碳強度下降、非化石能源消費占比目標完成情況基本符合2030年國家自主貢獻（NDC）目標預期進度，風電、太陽能發電總裝機容量和森林蓄積量已提前完成2030年NDC目標。

 

全國人大常委會高度重視、長期支持應對氣候變化和碳達峰碳中和工作，持續加強法治建設和工作監督，為做好應對氣候變化和碳達峰碳中和工作提供了堅實保障。

 

一、主要進展和成效

 

　　在黨中央領導下，國務院及各有關部門全力做好應對氣候變化和碳達峰碳中和工作，形成碳達峰碳中和“1+N”政策體系，加快構建能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，推動經濟社會系統性變革。

 

　　（一）能源和產業轉型成效顯著。截至2025年6月底，非化石能源裝機容量達22.2億千瓦，占總裝機容量比例達60.9%。加強化石能源清潔高效利用，實施煤電“三改聯動”，淘汰煤電落后產能，天然氣生產和利用量穩步提升。加快建設“沙戈荒”新能源基地和重大水電工程，核電在運在建規模升至世界第一。加快構建新型電力系統，建成全球規模最大的清潔發電體系和輸電網絡。初步建成多層次統一電力市場體系。大力發展“新三樣”等新質生產力，“十四五”以來光伏組件、鋰電池產量分別增長3.7倍、6.4倍以上，新能源汽車產銷量連續10年全球第一。同時，推進產業結構優化升級，累計完成5.9億噸粗鋼產能全流程超低排放改造。大力實施節能降碳改造，推動大規模設備更新和消費品以舊換新。培育國家級綠色工廠超6000家，實現產值占制造業總產值約20%。發展循環經濟，構建廢棄物循環利用體系。

 

　　（二）重點領域綠色發展持續推進。推動綠色建筑高質量發展，積極發展綠色建造，2024年城鎮新建綠色建筑面積16.9億平方米，占當年城鎮新建建筑面積的97.9%。構建清潔低碳交通運輸體系，2024年重點行業大宗貨物清潔運輸比例約70%，民航綠色轉型成效突出。加快建設國家生態安全屏障體系，打好“三北”工程攻堅戰，推進大規模國土綠化行動，我國已成為全球森林資源增長最快最多的國家。開展減污降碳協同創新試點。加強非二氧化碳溫室氣體管控，修訂《消耗臭氧層物質管理條例》，將氫氟碳化物納入配額管理，發布實施甲烷控排方案。

 

　　（三）全國碳市場逐步完善。出臺關于加強全國碳市場建設的意見，公布實施《碳排放權交易管理暫行條例》，制定系列部門規章、規范性文件以及技術規范等，法規政策基礎框架搭建完成。建立實施月度存證數據日常監管工作機制，全面提升數據質量。完成全國碳市場首次擴圍，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業，覆蓋全國碳排放量超60%。截至2025年6月底，全國碳排放權交易市場碳排放配額累計成交量6.7億噸，成交額459.3億元。啟動全國溫室氣體自愿減排交易市場，首批核證自愿減排量完成登記交易，助力生態產品價值實現。

 

　　（四）適應氣候變化工作深入推進。印發實施《國家適應氣候變化戰略2035》，深化氣候適應型城市建設試點，開展城市體檢和海綿城市建設試點工作。氣候系統監測向多圈層拓展，氣象災害預警能力持續提升。強化重大災害防范應對，基本建成全國應急指揮體系。加強基礎設施韌性建設，出臺國家氣候變化健康適應行動方案。將適應氣候變化要求納入各級國土空間規劃，加強青藏高原、黃河流域、長江流域等重點區域適應工作。發布早期預警促進適應行動方案，打造氣候適應伙伴關系。

 

　　（五）基礎能力穩步夯實。建立健全碳排放統計核算體系，上線國家溫室氣體排放因子數據庫，常態化編制國家溫室氣體清單。印發關于建立碳足跡管理體系的實施方案，開展產品碳足跡標準編制、標識認證等工作。出臺國家應對氣候變化標準體系建設方案，持續開展碳計量能力建設。多顆生態環境監測衛星在軌運行，提升遙感監測能力。將碳排放管理員、碳匯計量評估師等納入職業分類大典，增設20個應對氣候變化相關普通本科和職業本科專業，加快專業化人才培養。開展多種宣傳活動，探索碳普惠等公眾參與機制，提升全民綠色低碳意識。

 

　　（六）科技創新和政策激勵不斷強化。完善碳達峰碳中和科技創新體制機制，編制碳中和技術發展路線圖。建設碳達峰碳中和相關全國重點實驗室，強化低碳零碳基礎研究和前沿技術布局，加強氣候變化機理研究與應對關鍵技術研發。完善市場導向的綠色技術創新體系，推廣應用綠色低碳技術。中央財政不斷加大投入力度，重點支持新能源發展、綠色低碳科技創新等。推動綠色稅制改革，落實新能源汽車車輛購置稅減免等優惠政策。強化綠色金融支持，建設生態環保金融支持項目儲備庫，設立國家綠色發展基金，加強信息披露。截至2024年底，碳減排支持工具激勵貸款發放超1.3萬億元，綠色貸款余額36.6萬億元。

 

　　（七）為全球氣候治理作出重要貢獻。服務元首氣候外交，參與和引領全球氣候治理，為《巴黎協定》落實作出重要貢獻。發起建立“基礎四國”、氣候行動部長級會議等多邊磋商機制，凝聚政治共識。高質量履行國際義務，向聯合國提交氣候履約報告。作為全球最大清潔技術出口和投資國，推動風電、光伏成本大幅下降。開展應對氣候變化國際合作，深化南南合作，共建綠色“一帶一路”，推進全球發展倡議合作。全面參與引導各領域氣候問題磋商，積極應對歐盟碳邊境調節機制（CBAM）等單邊措施，推動規則標準國際銜接互認。

 

　   二、面臨的困難和挑戰

 

　　在取得積極進展的同時，我們也清醒認識到，我國作為最大發展中國家，仍面臨一系列問題與挑戰，統籌發展和減排、整體和局部、短期和中長期的難度進一步加大，應對氣候變化和碳達峰碳中和工作任重道遠。

 

（一）碳排放強度控制難度大。“十四五”以來，各地區各部門全力推進碳強度下降取得積極進展，但受新冠疫情、極端天氣、國際經濟貿易環境變化等影響，推動碳強度下降難度較大。我國要用全球歷史上最短時間實現碳達峰到碳中和，完成全球最高碳強度降幅，任務十分艱巨。

 

　　（二）持續推進綠色低碳轉型面臨挑戰。能源需求持續較快增長，受數智化應用加速、氣候變暖等影響，未來用電需求可能更高。新能源發電比例提升更加凸顯煤電調峰等兜底保供作用，對電力系統調節能力提出更高要求。產業轉型升級難度加大，部分地方盲目上馬“兩高”項目問題有所抬頭，新興產業面臨部分核心技術“卡脖子”、同質化競爭等挑戰。

 

（三）法律政策體系亟待健全。應對氣候變化法律體系和標準制度尚不完善，亟需加強政策協同。能源體制機制改革有待進一步深化，碳核算、碳足跡、綠證、碳市場等政策銜接需進一步加強。適應氣候變化工作體系仍較為薄弱，資金與技術缺口較大。

 

（四）基礎能力需要進一步提升。碳排放統計核算手段不足，數據準確性和時效性有待提升，排放因子本土化程度不高。基礎研究和科技創新不足，關鍵低碳零碳負碳技術尚未規模化應用。部分地方和企業對應對氣候變化和碳達峰碳中和工作認識不足，仍依賴傳統高耗能高排放發展路徑，能力與工作要求存在差距。

 

（五）國際氣候治理形勢復雜嚴峻。氣候危機加劇，2024年全球平均氣溫較工業化前水平升幅首次突破1.5℃，全球氣候行動緊迫性進一步增強。全球氣候治理面臨不確定性，特朗普政府宣布再次退出《巴黎協定》，CBAM等單邊措施呈擴大化趨勢。

 

三、下一步工作考慮

 

今年是我國碳達峰碳中和目標提出五周年。我們將以習近平生態文明思想為指導，堅持系統觀念，持續實施積極應對氣候變化國家戰略，積極穩妥推進碳達峰碳中和，編制2035年NDC目標并推動落實，形成綠色低碳高質量發展新局面。

 

（一）健全法律政策，統籌推動落實應對氣候變化目標任務。配合立法機關研究制定應對氣候變化和碳達峰碳中和專項法律，加快推動出臺生態環境法典，推動制修訂節約能源法等法律法規。持續提升碳排放監管執法效能，健全行政執法與刑事司法銜接機制。依法打擊碳市場數據弄虛作假行為。加強部門協調配合、政策統籌和數據共享，持續開展形勢分析和調度提醒，盡最大努力落實“十四五”碳強度下降目標。謀劃好“十五五”有關工作，加快構建碳排放雙控制度體系，制定碳達峰碳中和綜合評價考核辦法。

 

　　（二）聚焦重點領域，加快發展方式綠色低碳轉型。加快建設新型能源體系，堅持先立后破，推進大型風光基地建設和水風光一體化發展，因地制宜發展分布式能源。積極安全有序發展核電。大力實施可再生能源替代行動，科學布局抽水蓄能、新型儲能、光熱發電。加強化石能源尤其是煤炭清潔高效利用。深化電力體制改革，支持綠電直連等新模式新業態發展。推進產業低碳轉型，有力有效管控“兩高”項目，加快淘汰落后低效產能，深入實施節能降碳改造、重大技術改造升級和大規模設備更新工程，建設一批零碳園區、零碳工廠，深化低碳城市建設。加快數字化綠色化協同轉型發展，深化人工智能等在重點領域應用。支持綠色建筑發展，強化綠色設計和綠色建造。優化交通運輸結構，持續推廣新能源汽車。鞏固提升生態系統碳匯能力。

 

 

　　（三）健全市場機制，著力構建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。加快全國碳市場建設，建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，穩妥推行免費和有償相結合的配額分配方式，有序提高有償分配比例。逐步豐富交易品種、交易主體、交易方式，有序擴大覆蓋行業范圍。持續完善溫室氣體自愿減排交易機制，研究建立跨境碳交易管理制度。穩慎推進金融機構探索開發相關綠色金融產品和服務。加強綠電、綠證、碳交易等市場化機制的政策協同。

 

　　（四）完善工作體系，全面提升適應氣候變化能力。健全適應氣候變化工作機制，加大城鄉建設、農業生產、基礎設施等重點領域和青藏高原等重點區域適應行動力度。多渠道強化預警平臺建設，提升極端天氣氣候事件防范應對能力。研究構建適應氣候變化指標體系，制定成效評估方法，定期開展評估。繼續深化氣候適應型城市建設試點

 

　　（五）加強支撐保障，系統提升基礎能力。推進碳排放統計核算體系建設，建立碳排放統計快報制度，提高數據準確性和時效性。完善國家溫室氣體排放因子數據庫，建設國家溫室氣體監測站網和立體監測體系。建立產品碳足跡管理體系、產品碳標識認證制度。建立完善標準計量體系，完善應對氣候變化標準體系，加快能耗能效標準升級。完善綠色低碳科技創新體系，規劃應對氣候變化一攬子重大工程。加強基礎研究，加大可控核聚變、二氧化碳捕集利用封存、儲能等前沿和顛覆性技術研發力度，推進碳匯、非二氧化碳溫室氣體減排技術研究。打造校企地聯合創新平臺，提高科技成果轉化效能。推動科技創新與產業創新融合，強化企業創新主體地位，加強人才培養。完善綠色稅制，繼續落實節能減排等相關稅收優惠政策。完善綠色金融政策，做好碳減排支持工具支持領域擴容。推進氣候投融資，加強財政資金與金融工具配合。倡導綠色消費，推廣綠色低碳生產生活方式。

 

　　（六）堅持多邊主義，持續提升我國在全球氣候治理中的影響力、引導力和塑造力。強化雙多邊合作交流，推動多領域、多層次國際合作，深化應對氣候變化南南合作，反對單邊主義、保護主義，推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。研究跟蹤國際氣候領域法律發展動態，加強綠色貿易投資國際合作，推動碳排放統計核算、碳足跡等規則標準國際銜接互認。編制氣候變化透明度履約報告。加強習近平生態文明思想國際傳播，為全球氣候治理貢獻中國智慧和中國方案。

 

　　我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期。我們將深入貫徹黨中央決策部署，在全國人大及其常委會的監督支持下，以更高站位、更寬視野、更大力度、更實舉措推動工作，加緊經濟社會發展全面綠色轉型，加快建設美麗中國，推動共建清潔美麗世界，為推進中國式現代化提供更強有力的支撐保障。